彭真怀：新型城镇化是一场大的农村制度革命--大江法律服务网官网-www.flfww148.com

在2005年、2006年的一号文件中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但不足之处在于，尽管文件提出了指导性的20字方针，却没有说清新农村与小城镇建设之间究竟是什么关系,也没有把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务。就我了解的情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本，很少是真正从土地上站起来的。2010年9月份，我在山东莱阳发现一个叫濯村的地方，这里经过15年的努力，走出了一条农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态田园化的发展之路。给我的启示是，要解决农民问题，就要大量消化农村富余劳动力；要解决农业问题，就要坚决改变农地零散化、细碎化耕作方式，大力发展现代农业；积极培育壮大现代农业；要解决农村问题，就要从土地产权制度改革着手，切实促进小城镇建设。
　　我认为，县城和重点镇是连接城乡和工农的纽带，直接体现小康社会的总体水平。新型城镇化要坚持从实际出发，分清轻重缓急，从当前办得到的事情做起，量力而行，尽力而为。小城镇矛盾多，存在各种基层微观事件，基础不牢地动山摇。所有的宏观经济政策，最终都要落地，都要落到一个特定的空间。应当推进合并小型村、缩减自然村和拆除空心村，不仅可以退还耕地1.5~3亿亩，而且能有效推进农业区域化布局、规模化种养和标准化生产，建成特色鲜明的现代农业示范区，实现种植业、加工业和服务业的同步发展。从我掌握的情况看，现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，实际上缺乏通盘考虑，在一些地方甚至强化了农村的贫穷现状，应当避免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。
　　现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重从超过30%降到12%，并且继续下降。我认为，农民增收不可能通过传统农业本身解决。早在2000年6月，中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，对小城镇建设提供了一种整体上的导向。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的10个一号文件中，也反复提出要搞好小城镇建设。但客观地看，对于我国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，反对意见一直居上风。很多人对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，导致政策资源和资金资源分散，国债发行和银行贷款等方面全部偏向了地级以上城市，形成不了有效合力。国际上通行的“城镇化”概念，在我国也被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂20%水份的城市化率。
　　这么多年来，我没看到哪个地级以上城市真正为农民放宽进城落户条件的，倒是看到了这些城市把权力所能控制的资源，大量投入到要地不要人的加速扩张中。城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头，而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣，我国经济就很难大步推进。严重性还在于，这些城市正在透支国家的承载能力，几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难，已经到了非反思不可的时候了。如果对新型城镇化宽泛表述，客观上会刺激这些城市的扩张冲动，农民因此更加贫困，农业因此更加困难，农村因此更加危险。有鉴于此，我建议正本清源，趋利避害，把新型城镇化的目标明确指向县城和重点镇，防止政策和资金继续偏向地级以上城市。
　　从我掌握的情况看，国土部批准的24个城乡建设用地增减挂钩试点省份，用地指标大多被地级以上城市拿走，很少在县域范围内使用，也没有用于改善小城镇的生产生活条件，提高小城镇的综合承载能力。我现在很忧虑的是，目前的土地兼并超过了历史上任何一个朝代，尽管不是小城镇建设惹的祸，却有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城镇建设刚露头就被咔嚓一刀，新型城镇化很有可能夭折，我所向往的“农村—小城镇—城市”之路很有可能中断。任何有良知的人都应该看到，2.5亿外出农民工以及他们身后的8,700万留守老人、儿童和妇女，只有小城镇才能真正托付他们的未来。换句话说，透支未来总是有限度的。没有什么政绩、增长或者发展，值得用这些人的命运去换取。
　　县城和重点镇是所有城市的母体，这是我经过反复对比、认真调研所得出的结论。单纯提新农村建设是有害的，只有新型城镇化是解决农民、农业与农村问题的必然选择。从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的20%左右，农业就业大约只占就业总量的15%左右。但我国国情不同，农民占总人口的65%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民下降到30%，就要从农村转移5亿多人口；如果农业就业下降到20%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一种基本国情的框架内，地级以上城市的低收入人群和边缘人群需要更为充足的就业岗位，解决自身的问题已十分困难。相比之下，只有县城和重点镇才能容纳未来2/3的农村转移人口。比如，北京市在确定33个小城镇提升服务功能后，就一举解决了40多万农民就地就业难题。
　　在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，我发现农民愿意进城的很多，但其中76％的人更愿意进县城和重点镇。我在浙江省安吉县还发现，这个县的15个乡镇，有12个是全国优美乡镇，当地农民过着“人人都有好工作、个个都有好身体、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情”的生活，在推进新型城镇化方面堪称典范。我的判断是，当落后的农村与发达的城市并存时，农民在政策硬约束下又不能进入地级以上城市，那就会选择县城和重点镇建设自己的家园。因此，以县城和重点镇统筹新型城镇化的顶层设计，是继家庭联产承包责任制、市场经济体制改革之后第三次伟大的农村制度革命，应上升为可持续发展的国家战略，成为全面建成小康社会的永恒主题。
　　我坚持认为，新型城镇化的核心内容，就是要把农民、农业和农村与小城镇建设结合起来，在这件事上来不得半点含糊，千万不能半途而废，一任问题日积月累而不警觉。从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和重点镇人口，为他们提供平等的居住和就业机会，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。从行政管理制度创新看，对人口超过30万人的县城和超过10万人的重点镇，应该进行县辖市性质的强镇扩权试点，赋予这些镇相应的社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，根据实际需要设置机构和配备人员编制。我相信，这会有利于缩小城乡差距，国家的经济结构、发展方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。这也是我国所拥有的一个长远优势，寄托着九亿农民追求幸福生活的世代梦想。
　　内需型经济的最大潜力在县城和重点镇，实现可持续发展的最终落脚点也在县城和重点镇。中央提出积极稳妥推进城镇化，实际上是抓住了稳增长、转方式和调结构的关键，困难之多、压力之重和挑战之大前所未有，靠某一个单项的措施很难见效。应当统筹谋划，协同推进，增强新型城镇化的系统性、整体性和协同性，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定更为严峻。我国新型城镇化的集约、智能、绿色和低碳发展之路，对消化过剩产能、培育增长空间具有迫在眉睫的现实意义。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。