国务院批转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出要“研究制定基础养老金全国统筹方案”，这里讲的基础养老金全国统筹主要是职工基本养老保险的全国统筹。

我国职工基本养老保险实行统筹基金和个人账户基金相结合的制度模式，费用来自单位、个人缴费和财政补贴。政策规定：单位按平均工资的20%缴费进入统筹基金，个人缴纳的8%进入个人账户，统筹基金现收现付，个人账户实账积累。养老金待遇的计发分为三部分：基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金。我们所说的养老金全国统筹，既包含对缴纳费用形成的统筹基金的全国统筹，也包括待遇发放中基础养老金的全国统筹。

所谓养老保险的统筹层次实际上是养老保险管理的行政层级，也可以说是政府承担养老保险事权和财权的层级。因而有县级统筹、市级统筹、省级统筹和全国统筹的问题。这里的“养老保险统筹”包含六个方面的内容，即在统筹范围内实行“六个统一”：统一基本养老保险制度和政策、统一缴费基数和比例、统一养老金计发办法和项目、统一管理和调度使用基金、统一编制和实施基金预算，以及统一经办业务规程和计算机信息系统。由于我国职工养老保险改革的统筹层次是从县级统筹起步的，逐步提高统筹层次，也成为养老保险制度改革和完善的重要内容之一。

为什么要在全国层面实现统筹

在我国，统筹基金和个人账户相结合的制度模式，本质上要求社会共济和个人责任的结合，体现社会保险的“大数法则”。实际上，只有在更大范围实现参保缴费和资金的统一管理和使用，才能更有效地抵御因人口老龄化等面临的各种养老风险。

统筹层次低，一方面各地的单位费率有高有低，企业的负担将畸轻畸重，不利于营造企业公平竞争的环境和社会发展的良好秩序，影响制度的长期可持续。另一方面，各地基金结余差异不小。养老保险基金收不抵支的地区，每年需要财政大量转移支付确保发放，那些有大量基金结存的地区，也不能实现全国范围的调剂和统一管理。结果，经济发达地区和人口老龄化负担较轻的地区就会实行较低费率，较高养老金待遇；而经济欠发达地区和人口老龄化负担重的地区，政府、企业和个人的养老保险负担就重，养老金待遇也会受到影响。以单位缴费为例，由于目前我国职工养老保险还是省级统筹，浙江、广东等发达地区的单位缴费只有14%15%的水平，而中西部地区大多数单位的费率是20%，这使得西部地区的企业和东部发达地区的企业处于不平等的竞争环境，而且由于企业负担不同也会影响东部地区向中西部地区的产业转移和国家整体产业结构的调整。

此外，由于地区之间退休人员待遇的差异，引起养老金待遇的攀比，从而影响社会的稳定和谐。从多年来不同地区的基金结余情况看，各地“苦乐不均”现象严重。根据人社部的统计，到2010年，广东、江苏、浙江、山东等省份基金累计结余超过千亿元，而西藏结余只有9.7亿元，海南、青海等省份的累计结余仅数十亿元。只有将统筹层次提高到全国，才能实现在全国范围内统筹调剂。

实现路径在哪里

目前，尽管我国职工养老保险基本实现省级统筹，但中央和地方政府的养老保险责任尚未理清。各地基金的缺口主要依靠上级财政转移支付解决，事实上形成了企业依赖政府、地方依赖中央的格局。发达国家养老保险发展的经验和教训表明，要实现养老保险的长期可持续发展，必须根据本国国情，正确划分中央政府和地方政府，以及政府、企业、个人的养老保险责任。基础养老金全国统筹，可以理清中央和地方在养老保险中的事权和财权，责任和义务。通过完善养老保险政策，完善多缴多得的激励机制，引导个人早参保、多缴费、长缴费，才能享受较高的养老金待遇，提高退休后的待遇水平。

基础养老金全国统筹将在分析总结省级统筹经验、巩固省级统筹成果基础上，制定符合我国国情，有利于养老保险事业长期可持续发展的统筹模式。综合目前各种方案，大致有两个方案：

一是，基础养老金实行全国统收统支。现行基本养老金计发办法保持不变，按照收支平衡、略有节余原则建立中央统筹基金，对职工基础养老金实行全国统收统支，中央财政承担兜底责任。将基本养老保险基金分为中央统筹基金和省级统筹基金，对基本养老金发放划分中央和地方责任，并逐步做实个人账户。

二是，基本养老保险基金实行预算管理。在省级统筹基础上，中央对各省份预算内基金缺口进行适当调剂。同时，逐步统一费率，规范全国基金预算管理，提高经办管理和信息化水平。

养老保险全国统筹是一项系统性工程，不仅对现有的职工养老保险政策和运行产生重大影响，而且对各级财政支出结构、养老保险经办管理体制、信息系统建设和运行等产生重要影响，需要统筹设计、整体规划、分步实施。同时，需要建立职工收入申报核查体系，完善全国联网的计算机信息管理系统等配套措施。此外，还需要统筹考虑城乡居民养老保险基金管理层次的提高和机关事业单位养老保险制度的改革。（谭中和《时事报告》杂志社供稿）