最近几年，罢免村委会成员的事情多了起来。本来，罢免村官和选举村官一样，是一项法定的村民自治活动。但往往是随着罢免要求的提出，一向看似平静的乡村就会突然之间风起云涌，秩序陷入混乱，淳朴的农民变得激进，曾经充满战斗力的基层党组织和基层政权变得软弱涣散。为什幺会出现这种情况呢？带着这个问题笔者进行了调查。

    罢免村官大多发生在集体经济比较发达的城郊村，或有矿山、旅游资源的富裕村。这些村与外界联系广泛，大多是当地有名气的“百强村”、“先进村”。村干部大多“执政”多年，村党支部书记对村里的大小事情都有绝对的权威。村委会和村经济组织基本上是党支部的附属机构，虽然经过了民选程序，但选举很难说真正体现了民意。

    罢免都有明确具体的诱因，有的是因为利益分配不公，有的是乡村干部违法施政，造成少数村民不断上访。如果处置失当，对上级政府和村干部不满的情绪就会在村民中蔓延，村里的热点问题暴露的越来越多，跟随上访的村民也越来越多，形成一批骨干力量，产生了上访的领导核心，即上访代表，也有人称他们为“农民领袖”。这时，罢免村官的要求就会凸现，一场罢免和反罢免的较量在村里迅速掀起，具有以下四个特点：

    第一，以大规模上访和阻止上访为主要表现形式

    在这些村，罢免要求往往不是针对某个人的，而是针对全部村委会成员。更确切地说，矛头指向村里“当权者”。虽然支部成员不能直接被村民罢免，但唇亡齿寒，支部成员怕上访村民夺取村委会领导权以后和自己对着干，也会积极反对罢免。村干部握着“刀把子”，如果没有上级政府的出面组织，再多的村民联名要求罢免，也启动不了罢免程序。因此，提出罢免要求的村民只有不断的上访，得到上级的认可才能达到目的。同时，上访村民总认为，他们村的干部是最腐败的，他们村的问题是最多的，基层政府的干部都得了他们村的好处，官官相护，只有惊动高层领导才能给基层政府以巨大的压力，才能使问题比较容易得到解决。因此他们总是组织大规模的越级集体上访。

    罢免中的村民上访往往是有一定组织按计划进行的。领导核心是上访代表，他们都是当上访达到一定规模时才从台后走到台前，经过上访磨练、几经淘汰后脱颖而出的。他们大多从事个体经营，不依赖于村集体企业生活，年龄在40岁左右、高中文化的居多。他们在村民中地位较高，有的生意成功，有的有一技之长，有的则以鲜明的个性出名，他们即是罢免事件的策划者、组织者，又是出资人。在他们背后，往往有一些退休回村居住的职工，或和村有某些联系的机关干部、律师、记者等作为智囊团。中间是一批骨干力量，这些骨干成份复杂，有村组长、家族长，有比较贫困的老弱病残等。最下层是普通村民，以妇女和老年人为主，具有广泛性，有的村联名罢免人数就超过了全村选民的一半。他们经常召开不同层次的会议，鼓舞斗志，协调行动。他们组织上访的日期、规模、具体目标和方式都是经过精心策划的，甚至有好几套方案和预案。他们有便捷的联系方式，几百名上访村民能巧妙地绕过层层拦截突然出现在上访机关门口。也有有效的集资方式，一般每个村能筹集到几万元的资金，有的高达几十万元。这些钱都是需要时临时筹集，有专人负责，主要用于上访人员的交通费和误工补助。

    村里出现了大规模集体上访，乡村干部的主要工作就成了阻止上访。但他们往往采取了“放、堵、放”的态度，对少数村民的上访，他们掉以轻心，不负责任，推诿扯皮；事态有扩大的苗头时，他们又采取了过激的措施，威胁上访村民，停发工资或养老金，传唤上访代表等；事态进一步扩大。局面混乱难以控制时，他们又成了逃避主义，把矛盾推给上级。

    第二、以争取经济利益为主要目的

    罢免是农村社会诸多热点问题的集中体现。当前农村中，特别是村集体经济曾经强盛，现在又走向衰落的农村，最热的问题莫过于对村集体财产的关注了。上访村民要求罢免村官，只是手段，其实争的都是经济利益。上访村民认为，村里卖地办企业的钱都让村干部和上级领导挥霍腐败了，与其这样不如把资产分了落袋为安。所以罢免要求中总是千篇一律的罢免理由：干部腐败，村务不公开，巨额财产去向不明，违反政策多收税费等等。这不仅反映了上访村民的要求，也体现了大多数村民对经济利益的密切关注。也正由于此，分散的村民才组织在了一起。

    上访代表虽然声称是“为民请命”，但当台上干部下台以后，他们无一例外地参加到竞争村委会成员中来，有的抵押巨款，有的把自己的企业捐献给村集体，许诺上台后为村民办好事、办实事。这样的富裕村，不仅能够给他们带来政治上的荣耀，也能带来更多的无形资产，使他们获得更大的经济利益。

    乡村干部割舍不下的也是经济利益。这些村的主要领导在创办村集体企业的同时，也发展了自己的社会关系，成为村集体经济不可缺少的支柱。权力的绝对化，企业的家族化，模糊了他们公与私的界线。一位村干部说：这是我置的家业（指集体企业），怎幺能交给他们几个“败家子＂（指上访代表）呢？这话反映了台上干部的一种心态。另外也有个别乡村干部在长期的工作中形成了某种经济关系，一旦上访代表上台，这种关系就会被揭穿和废止。

    第三。往往有尖锐的对抗和暴力冲突

    罢免村官有明确的对立面。这些村的干部都是有地位有面子的人，认为被罢免是莫大的耻辱，会殃及子孙；而上访群众也把罢免看作是一种惩罚，甚至不允许被提出罢免的千部辞职。上访村民和村干部本来都是低头不见抬头见的乡亲，有的是亲戚、同学、战友。越是如此，一旦撕破脸，就会一不做二不休。因此，双方的斗争总是针锋相对。村干部用高音喇叭反复播放上访条例，教育村民要依法有序地上访；上访村民就另架高音喇叭，动用宣传车辆，张贴标语，悬挂横幅，大张旗鼓地宣传村委会组织法，号召村民起来争取自己的民主和经济权力。村干部不断地把盖着红印章的报告递给上级，控告上访村民是刁民，应当镇压；上访村民就印制传单，沿街发放，指责干部腐败，应该绳之以法。

    上访村民起初多是“依法抗争”，他们提出罢免的要求，符合法律规定，他们喊出的口号都是中央新闻里天天讲的，有的村还聘请了法律顾问，邀请了新闻单位。但随着事态的发展，往往会有过激的行动，如围攻殴打谩骂机关干部，冲击政府机关，哄抢村里财务帐目，甚至断路示威，严重干扰正常的社会秩序。特别是当政府面对集体上访的巨大压力，态度暧昧动摇不定的时候，村里就会出现暴力事件，社会治安状况急剧恶化，人民内部矛盾向着“鱼死网破”的敌对矛盾发展。

    第四，在社会上产生了一定的消极影响

    在罢免过程中，绝大多数村民都表露了态度，搞的人际关系紧张。为了打击对方，痛揭老底，几十年前的男女关系，偷鸡摸狗的事情都被揭露出来，闹得夫妻不合，邻里不睦，并且容易引发意外冲突，也容易被一些别有用心的人所利用，使干群关系严重对立，乡干部不敢进村，村干部没人管事，基层组织瘫痪，社会秩序陷入混乱。

    上访群众冲击政府机关等过激行为，给社会造成了很大的负面影响，降低了政府的威信，也容易诱发更大的社会危机。特别是对周边农村产生了消极影响，有的上访代表到邻村四处游说，联合多个村搞罢免，搞声援。这种局面一旦出现，更难处理。

    为什幺会出现这种情况呢？

    首先是普通村民的生存压力增大，而干部越来越脱离群众，干群矛盾激化，这是社会原因。乡村企业在经历了前些年的快速发展之后，已经步入调整期，许多集体企业相继破产、倒闭，农民工下岗失业。在岗的农民工也多从事劳动条件差、工资收人低的工作。农民个体经营密集竞争，风险大利润小，农业生产又几乎无利可图。在收入减少的同时，医疗、子女教育等开支急剧增加。“土地都卖光了，企业快破产了”，集体能带给农民的所有保障都渐成泡影，在低收入村民中产生恐慌。生存的压力，对未来的优虑，使农民焦躁不安，产生反抗情绪。

    我调查过一个因罢免村委会成员引发大规模集体上访的“城中村”，该村有人口4500人，选民2600多人。自90年代以来，由于村办企业占地、国家建设占地等原因，大量耕地变为非农业用地，仅剩可耕土地500余亩，村民基本上失去了赖以生存的土地。而征地款建成的企业又出现亏损，工商企业由几年前的48家减少到36家，从业人员减少到500多人。该村有劳动力1500多人，其中，500多人从事农业生产，300多人从事个体经营，150多人靠打工生活。如果按统计的人均收入5600多元计算，一个普通的3口之家，年收入近1.7万元，这对于柴米油盐都要靠买的城市农民来说，省吃俭用才能略有剩余，收入低于这个平均水平的家庭就比较困难。而培养一个大学生需要大几万元，医疗费开支大的惊人，有个大病小灾就会负债累累。

    但为什幺在远离城镇的偏远农村，农民生活更艰难，却没有出现这样的罢免问题呢？关键还在于事物的另一方面，就是干部脱离群众的现象比较普遍。这些村所处的优越位置、对土地的处置权、对村办企业的管理权造就了村干部的优越感，使他们高高在上，淡漠了村民的感情。个别干部作风不民主，涉及村民利益的事情，既不让村民讨论，也不向村民公开。在集体经济不景气的情况下，干部和村民的收入差距仍在拉大，这些都造成了干群之间的潜在的矛盾和长期对立。一旦有人带头，一向敢怒不敢言的村民们就会蜂拥而起。

    其次是政府作风的转变滞后于村民自治的发展，乡村关系产生裂痕，这是制度原因。村民自治制度，在经历了十几年的发展之后，已经被广大农民所接受。农民在村民自治实践中学习民主方法、培养民主法制意识，成为官僚主义、集权思想的掘墓人；农民的民主意识、主人意识增强了，过去乡村干部习惯的那一套“人治手段”就失灵了。

    农民对国家的民主制度深信不疑，参与民主政治的热情往往超出我们的想象。有个村，联名罢免名单核实了好几次，最后一次核实时，村民们依然一丝不苟。他们生怕再出差错，不仅按要求带了身份证、户口本，还拿着房产证、交税单等一堆证据，以证明自己是本村村民；他们换着班做饭、照看孩子，在炎热的太阳地里排着长长的队伍等着签字画押，以证明罢免书上是自己的签名。

    而基层农村干部对村民自治的态度与村民有很大不同。虽然绝大多数乡村干部了解农民的疾苦，理解农民的要求，赞成村民自治政策。但他们直接和农民打交道，特别是要和有个性、“不顺从”的农民打交道，而上级的突击任务又总是接二连三，不管农民愿不愿意，都要通过他们去落实到农民身上。相比较而言，他们当然喜欢过去的行政命令方式，省事又简单。过去一个红头文件就能解决的问题，现在需要召开村民会议讨论才能决定。对他们来说，民主就是负担，程序就是麻烦。

    上级政府对乡镇政府是领导关系，任务下指标，动辄就撤职。而乡镇政府与村委会是指导关系，靠说服教育进行工作，这就增大了乡镇政府的工作难度。一些乡镇领导总觉着不用自己的人，工作起来心里没底；不掌握干部任免权，说话就没有份量。在村民看来，村官不仅要清正廉洁，公道热情，还要能为自己带来实惠；而乡镇必须要用听话、能完成上级任务的。以至于乡镇违法撤换民选干部的现象时有发生，而乡镇喜欢的千部又不断遭到村民罢免。

    另外，罢免程序不完善，也使罢免工作一波三折。罢免应该有比选举更为严格具体的法定程序。否则就会因为程序问题发生争执，互不相让，使罢免问题急剧升温。比如，罢免到底需不需要理由？如果罢免理由只是提供给选民表决罢免要求时的参考依据，不管什幺样的理由，也不管这些理由是否属实，都不影响启动罢免程序，那幺又怎样才能避免今天你罢我、明天我又罢你，刚选上又被罢免或刚罢免又被选上的现象发生？因为在家族、派性势力比较严重的村，找到五分之一以上的选民联名提出罢免并非难事。再比如，罢免村委会全体成员时，罢免联名名单应由谁来核实？如果核实时发现有弄虚作假的向题如何处理？还有，罢免表决时该不该办委托，允不允许一人为多人代笔？罢免会议在规定的时间内没有召集够半数以上的选民，算不算罢免未通过？这些具体问题都是罢免表决时争论的焦点，常常引发冲突。但各地的选举办法恰恰是对这些问题规定的不明确，就是在一个县或一个乡，执行的标准也不尽相同，这样就很难使罢免工作公平公正、依法有序地进行。

    为此，笔者建议：一是要关注民生。实行轻赋薄税、休养生息的政策，切实减轻农民负担，让农民身心都得到调整。完善农村社会保障制度，减轻农民的生存压力。鼓励在村镇创办劳动力密集型产业，增加农民就业机会。对农民从事小本薄利、籍以维持生计的生产经营活动，给予政策扶持，减免税费。二是分散事权。村办集体企业实行股份制或私有制改造，明晰产权关系，改革管理体制。明确村党支部、村委会、村经济组织的职责范围，使其都能够相对独立地依法开展工作，既提高办事效率，又起到互相监督的作用。涉及村民利益的事情，真正实行民主决策、民主管理、民主监督。三是理顺乡村关系。适应村民自治的要求，积极推进乡镇机构改革。乡镇政府作为行政机关，对村委会是指导关系，对农民个人，是管理和被管理的关系。行政性任务，村委会有协助政府的义务，但主要还应靠政府及相关部门去完成；村民自治范围内的事情，政府应当严格依法办事，学会用民主的方法解决人民内部矛盾，尊重多数村民的意见。维护多数村民的利益。四是完善罢免程序。在选举办法中增加罢免程序，从罢免的启动、组织领导到罢免要求的表决，以及特殊情况的处理等，都要具体化。同时要搞好选举，使村委会代表大多数人的意愿，减少罢免事件的发生。 作者：甘国云  石家庄市民政局副局长

            来源： 中国农村村民自治信息网