记者在北京、河北、江苏等地采访了解到，在各地探索政府购买公共服务的过程中，由于财政预算管理上的弊端及监督管理机制不完善，资金管理问题突出，违规、垄断、暗箱操作、逆向选择等现象多发，一些公共服务项目回扣高达40%，政府购买公共服务恐将成寻租与腐败的新灾区。
公共服务寻租贪腐现象多发
记者调研了解到，目前地方政府购买公共服务的资金来源包括财政预算支出、专项经费，彩票公益金、行政性事业收费等。但在一些地方政府购买公共服务过程中，相关财政资金被挪用、截留、侵占等现象突出，设租、寻租等贪腐行为逐渐浮出水面。
某行业协会负责人说，推行政府购买服务的出发点是为了避免腐败、节约资金，但由于惯性延续和权力寻租，凑预算、拿回扣、虚报冒领的现象一个都没少，有些“官办”社会组织更是成为其主管部门的“提款机”或是“招待所”，双方相互勾结虚报预算，利用“购买”资金变相“三公消费”。
记者走访中发现，不少地方并没有通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。很多是通过私下协商，政府购买公共服务时给予人情或熟人关系，不签合同的状况也时有发生。
一位业内人士说，因为多是“暗箱操作”，一些政府部门在将公共服务项目发包给社会组织时，会要求其交回扣，回扣额度达到项目资金的20%-40%，尽管不少民间组织对这样的要求感到失望，但为了能够获得项目只能顺从。
这种情况并不少见。清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜告诉记者“我多次听到有的地方政府在购买服务中拿回扣，这是需要警惕的动向。地方政府在探索过程中，由于购买服务的标准和程序不规范，而且缺少相关的规章制度保障，会形成新的贪污腐败之风。
三大因素导致购买资金使用乱象
“越是公共财政支出多的地方，越容易发生寻租与腐败行为。”中国社科院法学所法治国情调研室副主任吕艳滨说，资金管理方面的缺陷以及公共财政支出的神秘过程，形成了寻租与腐败的易发领域。
一是政府购买支出尚未纳入统一的预算科目。记者调研中发现，在已经推行政府购买公共服务的地区，有些部门政府购买的资金甚至已占部门预算较高比例，但政府购买资金并未在该单位预算中单列，购买服务的资金来源繁杂，资金使用随意性大。
“除了纳入预算，具体到预算科目也需要调整。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川教授说，目前我国财政预算公开一般采用功能分类，这种分类中并没有“政府购买公共服务”这一科目。“政府购买公共服务”的具体支出分散在业务经费、人员经费、三公经费等很多科目中，没有人能看明白、说清楚，即便政府部门公布了详版账本，也鲜有人能准确地算出真实数据，加剧了“乱花钱”的风险。
二是缺乏公开竞争机制。某地政府采购中心的负责人说，按国际惯例，政府购买公共服务时，购买方只负责监督被购买方提供服务的质量和数量，它们跟财政资金不直接发生关系，财政资金是由财政部门在审核购买合同后直接支付给被购买方手中。
但目前在我国，除广东、上海、无锡、宁波等少数地方外，政府购买公共服务绝大部分还没有通过政府采购公开招标的方式来实施。由于缺乏公开竞争，社会组织对政府购买公共服务的需求并不了解，直接影响了我国政府购买公共服务的发展壮大，而且还容易导致违规、垄断、暗箱操作等问题的出现。
三是项目与资金管理衔接不畅。“目前政府购买服务的资金管理普遍没有实行绩效管理，更没有真正实行‘评估兑现’”。一位财政系统官员表示，各部门对政府购买服务的选择受到专项资金部门化的倾向影响，一方面，有的部门力推缺乏资金保障的项目实施政府购买服务，以此作为争取专项资金的工具，另一方面，有的部门对专项资金预算已作安排、已有足额资金保障的项目实施政府购买服务试点缺乏积极性。财政资金“养事”不“养人”的初衷未完全达到，部分试点项目资金拨付处于“换汤不换药”的状态。
此外，记者调研发现，我国地方政府购买公共服务的实践主要集中在市、县政府以及街道等基层政府，省级实施的购买公共服务项目偏少，核心问题就出在现行资金分配方式上。现行财政专项资金主要是由省级财政部门分配到部门、或者转移给市县，但事实上是部门和市县在项目的选择上起着决定性作用，财政部门对资金管理办法执行情况的监管难以真正开展。
规范资金管理加强预算监管
一些专家认为，在公共财政的购买支出体系不够完善的条件下，需要进一步强化预算的约束力，创新和完善政府购买服务的制度框架和资金运作机制，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。
首先，应对政府购买预算资金实行规范化、程序化和科学化管理。财政部财科所副所长刘尚希认为，如果没有科学规范的方法，长远来看政府支出的压力不是缩小了，而是增大了。对此，他建议政府在公共财政预算中增加对购买公共服务的专门预算，使之向规范化、制度化方向发展。此外，针对有关部门在项目资金评估中存在较大的随意性，缺乏必要的标准与规范，他认为，应该制定严格的项目评估标准与制度，以规范政府购买服务的资金使用行为。
也有专家建议将政府购买公共服务的财政支出按经济分类科目做账。刘小川教授说“虽然现在财政公开要细化到‘项’，但却是以项目的支出功能和政府职能来编的，这样的弊端是比较笼统、模糊，但若是按经济分类做账即使公布到‘款’依然可以知晓政府的钱用于何处。”
其次，完善财政配套支持，建立政府购买服务长效机制。包括吕艳滨在内的多位专家认为，为规范政府购买行为，应逐步建立政府购买服务的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序，为社会组织、企业等社会力量参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据和切实保证。
第三，妥善处理各部门关系，规范财政资金管理。一位财政系统的官员说，政府购买公共服务实际上是财政资金分配方式的重大变革，会直接影响到有关部门的资金使用权。因此，在统一政府各有关部门认识的基础上，也要广泛听取各部门对推行这项改革的意见和建议，积极争取理解和支持。同时，尽快出台政府购买公共服务预算管理办法、政府购买公共服务资金管理办法、政府购买公共服务操作程序规范和政府购买公共服务绩效评估办法等系列制度，以增强政府购买公共服务的可操作性。记者 王昆 潘晔 |
