陕南三市为南水北调作巨大牺牲盼望生态补偿--大江法律服务网官网-www.flfww148.com

　　中线工程通水在即，然而这些水源涵养地到底该不该被补偿？如果应该的话，到底谁来补偿、如何补偿？长期以来，陕西方面一直呼吁，北京、天津等用水地区，应该给这些为调水工程做出牺牲的陕南山区一定的生态补偿——无论是纵向的转移支付，还是横向的协商、甚至是市场化的交易——为了保证这一江清水的水质，这些落后山区被迫减少了正常的经济活动，在当地人看来，难道这些付出不应该得到回报吗？

　　8月23日，一个人数精炼，然而规格相当高的研讨会在汉中举行，陕西迫切希望搞清楚这些问题，进而再次向北京等用水地区发出明确的呼声。

　　自己不算账，谁去算？

　　研讨会的与会者，包括陕西省政府和汉中、安康两市的官员，以及陕西当地权威的水利、环境、城市、法律学者。会议的主题是“汉水进京与陕南经济发展”，但每位与会者的发言默契且很一致——生态补偿机制该如何建立？

　　在过去，陕西也曾发出这些声音，但很少得到中央政府和用水地区政府的回应。2008年，前陕西省委书记安启元在接受经济观察报记者采访时就曾透露说：“我曾经提过一个意见，能不能1吨水补1块钱，具体国家正在研究。”如今6年过去了，这些“正在研究”中的问题，依然没有定论。

　　或许是讲大局方面的顾虑，每年全国两会上，很少见到当地的代表、委员通过这样的场合提出提案、议案。用参加研讨的西北政法大学法学研究所所长、环保法教授李永宁的话说：“陕西的声音哪去了？生态补偿的问题，到底补多少，我们自己不算，谁去算你们的帐?”“陕南三市在南水北调工程中负担了历史的重任。”汉中市副市长王春丽说，“我们都知道陕南三市汇流面积占整个丹江口水库水域面积的77％，我们入库的水量占到66.39％，所以我们这一块的水决定了整个工程的水质、水量。”

　　这是有目共睹却又常常被忽视的问题。过去一谈到南水北调中线工程的补偿问题，人们的第一印象往往是湖北丹江口库区，甚或是管渠所经过的河南，更上游的陕南三市的牺牲，常被许多人看作这些地区的环保义务。

　　这种印象是相当普遍的。之前曾有不愿具名的学者对经济观察报记者说：“如果按照谁破坏谁治理的原则，下游用水地区并不会破坏上游的生态环境，你自己的工业企业产生污染，就有治理的义务，这个费用没有理由让别人承担”。

　　问题在于，中线调水预设了这些地区更多的义务，却没有预设相对应的权利——水权本质上是一种禀赋权，汉江流域的人们在这里生活，就应该具备依靠这里的水资源实现基本生活依赖和发展的权利。

　　比如说，按照相关法规，水质只要四类水就合乎标准了，现为了满足中线调水的需求，汉江需要达到二类水的标准。这些更苛刻的义务，意味着他们因而失去了许多发展权——为确保“一江清水永续北送”，陕西省政府今年年初下发行动方案要求汉江干流出省断面水质保持Ⅱ类。

　　这也正是安启元最早发出补偿呼声的朴素逻辑——“为了保证北京的水质，我们不得不关闭所有的工厂。可大家总得要活命。所以我说，政府需要为陕西提供补偿。如果你不为群众提供补偿，他们还怎么生存？”

　　陕西省水利教育协会理事、商洛学院校长刘建林说：“保护是一种牺牲，保护意味着付出，保护要有代价。水源地水资源保护需要调整产业结构，需要进行开发移民，需要生态修复建设，需要开展水土保持，需要改变民众的传统生活方式，需要变粗放型为集约型生产方式等等。”

　　生态补偿没有制度障碍

　　“汉之广矣，不可泳思”，靠近汉中市区的汉江江畔，宽阔的河道中，明澈的江水安静的向东流。只看这一派江景，很难想到这江清水背后当地人们的苦辛，就好像千里之外的用水地区——北京、天津的人们，也很难想象这些山区所做出的牺牲。

　　陕西省决策咨询委员会委员、水利厅原厅长谭策吾说：“南水北调工程2005年开工，至今已经近十年，陕南三市为保证一江清水进北京，各市县为加强陕南水源区的保护持续不断地实施流域的水土保持治理，也放弃了大量的工业项目建设，减缓了陕南工业化的发展进程，陕南人民为南水北调工程做出了巨大的牺牲和贡献，功不可没。”

　　为保证中线调水的水质，作为水源涵养地的陕南山区付出了巨大的代价，包括环保工程投入、退耕还林造成当地农民收入损失，还包括因更高的环保标准丧失的经济发展机会。

　　陕西省决策咨询委员会委员、长安大学教授王圣学说：“汉中以高度的责任感关停并转了一大批能拉动汉中经济，但有可能带来污染、影响汉江水质的化肥、冶金、矿产采选、黄姜、医药化工等多个行业内的企业，使工业总产值、利税都受到了相当的影响。”

　　而在商洛，财政极度困难的情况下，“十一五”以来投入农林水事业的财政支出年均增幅超过50%，投入环境保护的财政支出年均增幅达70%以上。

　　用刘建林的话说：“陕南三市水源地水资源保护，单靠民众的‘政治觉悟’，以‘无偿、义务、牺牲’，不足以支持该项事业的可持续发展”。

　　由于陕南地处国家秦巴山区集中连片贫困地区，三市28区县均为贫困县，地方财力十分困难，南水北调很多项目的配套资金落实难度较大，加之中央投资补助标准下降、物价上涨等因素影响，给地方财政造成了很大的压力。

　　研讨会上，甚至有报告指出，水土保持项目由于中央资金安排要求配套资金量大，很多县区拿不出配套资金，只能让群众投工投劳。

　　生态补偿的逻辑，大抵上已经没有问题，法律学者李永宁也说，从新修订的环保法来看，生态补偿没有什么制度上的障碍。但问题在于，如何建立相应合情、合理的补偿机制，而不是把补偿问题停留在如今简单而微薄的转移支付、对口扶贫上。

　　谭策吾说，每年中央财政对陕南的汉丹江流域生态功能补偿是21.67亿，汉中市8.7亿，安康市7.7亿，商洛市5.2亿。另外，国家也加大了对汉丹江上游的水土流失治理重点投入，每年也是二十多亿，也采取了一系列措施对陕南重点扶持，但是这也弥补不了调水对陕南经济发展的影响。

　　而除此之外，另一些对口支援方式的“补偿”，则往往被纳入了扶贫计划，李永宁对此不满：“这些补偿是陕南地区本应得到的，因为这个扶贫的性质，结果反而是用水地区的施舍”。

　　是“供”北京，不是“送”

　　对于贴在那些高速公路两旁的标语，“一江清水送北京”，中国工程院院士李佩成说：“要澄清这种糊涂的认识，我们是一江清水‘供’北京，而不是‘送’北京，要转变思想观念，建立水市场经济。”

　　这也正是陕西的核心诉求，在那些转移支付和扶贫计划之外，陕西和用水地区之间，能否建立这样一个长效的、稳定的市场补偿机制？

　　李佩成说：“我国中线调水工程的水源主要来自陕南的汉江，约占调水量93亿立方米的70%。这已成为事实，我们如何面对这个事实，把‘坏事变好事’，就需要我们解放思想，积极行动。”

　　陕西理工学院在研讨会上公布了他们此前所做的研究——汉水流域生态补偿计量模型的建构，这个模型将生态补偿金额确定为：机会成本损失、投入成本损失与运营费用、经济红利、生态改善效应。

　　这项研究的主持者，陕西理工学院胡仪元教授说：“生态补偿效率直接决定着后期生态保护效果，也对工程的长期效应起着决定性作用，因而，构建一套既符合实际且相对完善的计量模型尤为重要。”

　　其中，机会成本损失包括当地退耕还林等水土治理带来的耕地利用损失；更严苛的产业门槛导致的引资增量损失；以及水资源和森林利用等生态利用损失等。按照测算，中线调水每年给汉中带来的机会成本损失大约为280亿元。

　　投入成本损失与运营费用主要包括各种小流域治理工程费用，生活垃圾厂和污水处理厂的建设和运行的费用，以及重点工业企业污染治理费用。测算显示，这一项汉中每年的投入金额大约为14亿元。

　　经济红利和生态改善，则主要是天津、北京等用水地区因水量增加和生态改善所带来的经济红利。按照0.5%的经验假定分享率，这两项的补偿额大约为187亿元。

　　也就是说，按照他们的研究，汉中每年应获得的生态补偿大约为482亿元，其中机会成本损失、投入成本损失与运营费用应该由中央政府纵向支付，而经济红利和生态改善效应应该由用水地区横向支付。

　　不过，陕西理工学院的学者也说，这只是一项基于各项统计数字和数学模型的学术研究，并不能代表汉中市政府的态度，更不能代表陕西省。

　　许多与会者也都承认，这样的补偿机制可能在短期内很难建立——道理很容易讲清楚，数字也很容易算清楚，但怎样才能得到中央政府和用水地区政府的共识呢？相关的对话、协商机制，又该如何建立呢？这都是不容避免的难题。

　　不过，李佩成对此并不悲观，他说：“10年前，大家对生态补偿是不承认的，但现在也都慢慢认可了。观念的改变需要一个过程，机制的建立也是一样，我们需要慢慢从扶贫式的人情补偿，过渡到法理上来。”“要建立生态保护补偿、环境保护补偿、移民搬迁补偿、经济社会发展补偿等机制。”王圣学说，同时还要研究在保证汉丹江一江清水送京津冀豫的前提下，陕南如何寻求自我良性发展的路径。