信访制度的建立，是为了让人民群众有一个正常反映问题的途径和渠道，通过信访或向上级部门申诉，以解决在基层难一解决的问题。这是我国《宪法》中明确赋予公民的一项民主权利，也是目前处理社会热点、难点、尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制。
毋庸讳言，任何上访事项必须遵守国家法律法规，在国家相关法律法规和政策范围内如实向上级反映问题，提出有效合理诉求。但是，目前有不少上访者有违法违规的行为，有的甚至严重违法，严重干扰了国家机关正常的办公秩序和社会治安的稳定。多年来，我局在全面做好日常接访的同时，以法治的思维和法治的方式解决好上访问题，依照国家法律法规对涉及严重违法上访行为进行了严厉打击惩处。近三年来，我局共依法行政（刑事）拘留非法违法上访人员80人次，被当地法院判处有期徒刑4人，极大地维护了法律的尊严和社会治安的稳定。前不久，本人就我局在做好这方面工作进行了深入调研，启发颇多。
----目前严重违法上访行为的具体表现
本人根据通过工作实践，认为目前严重违法上访行为的具体表现有以下几种：
1.越级上访。一人或多人就同一信访事项到信访接待场所走访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，不听当地公安机关警告、训诫或者制止的。
2.拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访、闹访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，不听当地公安机关警告、训诫或者制止的。
3、在信访接待场所摆放花圈、骨灰盒、遗像、祭品、播放哀乐、焚烧冥币，或者停访尸体（医患），不听有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育。
4、制造社会影响、采取极端闹访行为、持续缠访闹访等威胁、要挟手段，敲诈勒索。
5、在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料，打横幅等行为或非法聚集，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的。
6、实施跳楼、攀爬建筑物、吊车，或者其他自伤、自残行为，故意制造社会影响。
7、少数上访者态度蛮横、行为过激，有的甚至气焰非常嚣张，在信访办公室拍桌子，甚至砸碎物品，把信访干部当成出气筒，甚至无端谩骂信访干部。
8、少数信访者信奉不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决的信条，有的甚至利用国家大型事件赴省进京去搞所谓的闹访，已达到对向当地党委政府施加压力，逼迫解决问题的目的。
上述等严重违法违纪信访行为不仅严重影响政法机关的正常工作，对社会治安产生恶劣影响，必须严厉打击惩处，方能维护正常的信访秩序，彰显政法机关的威信。
----几起典型严重违法上访及处置情况回放
我局在处理严重违法上访事件中，紧紧依照《信访条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》、《人民警察法》及2013年7月19日公安部修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等法律法规政策，加大对严重违法上访行为的打击惩处力度，有效维护和促进了当地信访维稳工作的有序开展，维护了当地社会治安形势稳定。
1、有效处置户跃华等集体极端非访违法行为。2013年3月16日，我市龙镇农场居民户跃华报案称其父亲户玉杰于3月14日在龙镇讷谟尔村某酒店与人饮酒，食用狗肉后死亡。事件发生后，我局高度重视，责成技术部门分别将提取死者相关检材及饭店食材，送公安部、省公安厅、四川省疾病预防控制中心进行病理检验和毒化检验，其综合鉴定为：排除药物中毒、排除酒类中毒，根据尸体、病理检验及临床症状和体质，符合食用菌类食物中毒致各脏器功能衰竭死亡，鉴定意见户玉杰生前符合食物中毒致各脏器功能衰竭死亡，我局及时将鉴定结果通知了死者家属户跃华，并告知其依据相关规定，此事件应有死者家属到法院诉讼处理。而户跃华对上述鉴定结论不服，认为食药监局、工商局、卫生局对酒店监管不利致户玉杰中毒死亡，多次到我局和市政府上访。12月17日13时35分，户跃华等人聚集40人在市政府和信访局门前，采取摆放花圈、打横幅、播放哀乐、焚烧冥币，以发泄对政府不满情绪，市信访局工作人员对其劝说无效。当辖区派出所和治安大队民警赶赴现场对其劝解，并告知其行为已涉嫌违法，应立即停止违法行为，死者家属情绪激动不听制止。在此情况下，我局工作人员根据掌握的相关主要证据和事实，依法对相关行为人实施了强制带离并对花圈、音箱、条幅、黄纸予以收缴。当日，我局针对户跃华等人的违法事实，依据《治安管理处罚法》相关规定，对主要参与涉嫌扰乱单位秩序的违法行为人户跃华、孙志民分别处以行政拘留15日，并处1000元罚款的处罚，有效平息了此起集体极端非访违法行为。
2、对屡屡不听北京警方十次训诫的非正常访人员于淑杰依法实施行政拘留。2013年3月初，我市龙镇讷谟尔村居民于淑杰在自家承包地种植的树苗被附近的二龙山农场跃进二号水库坝基漏水淹没损失严重，于淑杰便到二龙山农场上访求决。3月28日，二龙山农场信访部门对其出具处理意见书，其不服要求复查。6月13日，北安农管局水务局对其出具复查意见书，可以通过协商给予一定的经济补偿，但没有明确答复具体补偿额度。于淑杰对管局水务局的复查意见书不服，认为补偿没有达到其满意额度，当日进京，一直到7月2日在非访区中南海附近上访滞留，被北京市公安局西域分局先后训诫10次，并向其出具10次训诫书，但其屡屡不听劝解。7月5日，于淑杰被我局成功带回，依据《治安管理处罚法》相关规定给予于淑杰行政拘留10日的行政处罚。后在我局与二龙山农场多次协调下，由二龙山农场在补偿其相应的经济损失后才有效化解了此起信访事项。
3、依法严惩孙海燕、杜景峰夫妇在上访过程中涉嫌敲诈勒索他人违法犯罪行为。2014年5月，我市居民刘伟光在自己承包的草原上挖掘养鱼池，破坏了草原植被40余亩。我市双泉镇龙头村居民孙海燕、杜景峰夫妇以刘伟光破坏其耕种土地通道为由，相继到市委市政府、黑河市委市政府及相关部门上访状告刘伟光破坏草原，以此相要挟，逼迫刘伟光以20万元价格购买其耕地。刘伟光拒绝买其耕地后，孙海燕、杜景峰夫妇继续上访，而这期间，刘伟光破坏草原的事情有关部门已经开始办理。6月27日，刘伟光在不买孙海燕夫妇耕地的情况下被迫向孙海燕夫妇支付19万元。6月28日，孙海燕为了逃避法律严惩，将被逼交来的19万元如数上缴我局欲盖弥彰，并编造刘伟光主动给其封口费谎言，要求公安机关严惩刘伟光。我局对此很慎重，就此事项召开专题分析研判会议，并责成刑警大队立案侦办。刑警大队在掌握孙海燕夫妇以逼迫威胁手段索取19万元的事实后，对孙海燕夫妇继续讯问，宣讲法律政策，争取其主动坦白交代，但孙海燕极端不配合，并在公安局门前下跪喊冤，在社会上造成了极坏的恶劣影响。7月10日，孙海燕夫妇被我局依法刑事拘留。8月1日，我局以孙海燕夫妇涉嫌敲诈勒索罪依法提请检察院予以逮捕。12月5日，五大连池市人民法院以敲诈勒索罪依法判处孙海燕有期徒刑三年六个月，判处杜景峰有期徒刑三年缓刑三年。
4、依法严惩张柏军在上访过程中涉嫌敲诈勒索单位违法犯罪行为。2011年10月，五大连池风景区建设景区至我市双泉镇的公路时，征用了我市双泉镇青石村、一心村等村屯的农用地，其中被征用地有张柏军（居住在我市青山镇，盐业公司退二线工人）的岳父于广顺的557平方米。张柏军以政府没有农用地转用审批手续就强行占用农民土地、土地补偿不合理为由，先到我市信访局上访，提出应按哈尔滨市的土地赔偿标准每亩地46万元给予其补偿，同时给其爱人安排工作。我市国土资源局和双泉镇政府调查后分别给予其答复，其对答复不满意。而后，张柏军不按照《信访条例》规定的上访程序进行正常上访，而是越级到省信访局、国家信访局、国家国土资源部，中纪委多次上访，继而提出要政府将其土地恢复原状，不然就给予其土地赔偿500万元、1000万元的无理要求。2014年至2015年间，在接访人员赴省进京接访其时，口出狂言，不给费用不回来，将继续滞留上访，接访人员迫于维稳工作压力，分四次给其费用15300元，而张柏军却嚣张写下“维稳费”、“维稳救助款”、“困难救助款”等字据。7月25日，我市盐业公司将案件线索反映到我局，经我局展开大量调查工作后，于8月20日立案侦查，并与当日以其涉嫌敲诈勒索罪被依法刑事拘留，9月1日被检察院批准逮捕。犯罪嫌疑人张柏军以非法占有为目的，以多次非访，多次“划道”等手段给政府施压，迫使维稳单位给其钱款，其行为触犯《刑法》之规定，涉嫌敲诈勒索罪，被当地法院依法判处有期徒刑三年。
----严重违法上访案件的特点及形成
一是涉法涉诉持续增多，群访、越级访时有发生。随着经济社会的不断发展，社会主义法律宣传的普及，涉及征地补偿、房屋拆迁、医患、食品卫生安全、民事补偿案件等日益增多，信访人不通过正常的法律途径解决，信“访”不信“法”，地方解决不了就越级上访、缠访、闹访，信“大”不信“小”，唯“上”不唯“下”。
二是出现组织化苗头。少数信访人认为“单打独斗”的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，鼓动家人族人组成十几人甚至数十人的信访队伍，统一行动，对当地党委政府或相关部门施压。还有少数不法信访人，为实现其不法目的，煽动利用其他人善良信访群众，误导大众，严重扰乱正常信访秩序，给政府及相关部门在社会上造成极其恶劣的负面影响。
三是少数信访人无理缠访，行为偏激，社会影响恶劣。有些信访案件已得到相关部门或政法机关妥善或依法解决，但部分信访人心理扭曲，固执偏见，认为自己“受屈”，就无端猜疑办理或办案人员与另一方有着什么特殊的关系，经过多次阐明解释，仍不息诉罢访，多次赴省进京上访，造成恶劣的社会影响。
-----严重违法上访的成因与应对
一是社会转型过程中各类矛盾冲突加剧。在这过程中各种利益关系此消彼长，各种价值观念交互碰撞，各种矛盾错综复杂，公安机关事实上处于各种社会矛盾的最前沿。作为基层公安机关，更是处于各种矛盾交织的风口浪尖之上，有效化解社会矛盾，成了公安机关在社会转型期所担负的一项十分重要职能。
二是上访人法律知识缺乏，法律意识不强。一些上访人在与政府、单位、他人等发生纠纷后，来到公安机关要求解决问题，公安机关在听取分析后告知其应当通过合法渠道去具体相关部门、当地政府或检察院、法院解决，但其故意放弃上诉权利，想利用上访等非正常途径予以解决。
三是行政执法过程中有瑕疵或不足。一些行政执法部门未能依法行政，或是行政程序违法，或是处理结果不公平，引起群众诉讼；有些案件难以通过诉讼程序解决，引起当事人上访；有的单位在作出具体行政行为时，未能充分做好解释说服教育工作，工作方法简单，引发矛盾。
四是对个别上访人员一味迁就。上访人尝到甜头后，不断提出非分要求，一旦不能得到满足，他们就变本加厉，到处上访、缠访、闹访。极少数上访人员在要求得到满足后，还到处鼓动他人上访，造成恶性循环。
----我局依法打击严惩严重违法上访行为的做法
严重违法上访行为，不仅给其所在单位及当地党委政府带来了巨大的维稳阻力和财政支出，而且严重破坏正常的上访程序，其违法行为给当地施加了维稳难度，还给省城、首都在敏感节点带来了无形的压力。我们作为稳定社会治安秩序，保证正常的工作秩序和生产秩序的公安机关责无旁贷，在当地党委政府的领导和鼎力支持下，依法履职，排除干扰，严厉打击惩处。
一是坚持地方党委政府的领导，取得支持与信任。发挥地方党委政府领导优势，全面履职，我局在设置专人负责日常信访工作的基础上，派出能力强，业务强，事业心强的治安民警常年驻守政府，及时掌握了解处置违法上访行为，同时，每月派出驻京民警配合全市做好信访维稳工作。同时，加强公安信访工作走向规范化、制度化、法治化、常态化、系统化建设。并定期不定期地向党委政府汇报打击惩处违法上访行为的动态工作，听取市委市政府主要领导对公安信访工作的意见，不遗余力地做好全市信访维稳工作。
二是实行领导“六包”责任制，强化责任意识、维稳意识。我局对疑难杂症信访案件全部实行党委领导“六包”责任制，即：包接待、包协调、包处理、包责任、包息诉、包稳控，明确分管战线的党委领导是第一责任人，涉案基层单位一把手为具体包案责任人，办案民警具体承当化解、稳控工作，并纳入年度目标考核范畴。
三是积极做好对信访案件的分析研判常态化工作。我局每季度都要以党委扩大会议的方式，召集党委主要领导及涉案包保责任单位领导、责任民警、纪检、督察、法制、政工、信访等部门的成员认真分析研判阶段性信访形势、特点，对尚未息诉罢访的信访案件逐案剖析，挖掘结症，出点子有效化解。对于疑难杂症、信访人偏执及诉求过高的信访案件，党委及时召开分析研判会议，明确分工（案件侦办、思想教育、动态维稳、生活帮扶等），明确责任，明确化解时效，全方位、多层面、立体式同步推进，最大限度地将此类信访人吸附在基层，矛盾解决在基层，极大减轻上级信访部门的压力。对违法上访行为在第一时间启动预警机制，及时调集警力赶赴违法上访地，部署警力警戒，做好舆情防范工作，最大限度地降低社会负面影响，有效地维护了正常信访秩序的稳定。
四是适时组织信访事项办结听证会，确保疑难信访案件得以有效处理，严防矛盾再度激化。我局在有效化解疑难杂症或存有争议的信访案件后，为了防止信访人的反弹或造成新的信访事项，及时组织由当地党委、政府、政法、信访、公证、纪检、监察、司法、检察院、法院、宣传、新闻等部门主要领导、本机关相关部门和工作人员及信访人(本人、代表及家属)参加的信访事项办结听证会，认真听取信访人对其信访诉求办结的意见，积极引导其签订信访事项办结协议书和信访事项息诉罢访保证书，在相关部门的见证下、在司法部门的公证下，在新闻媒体的正面宣传报道下，使其信访诉求得以有效化解，信访案件顺利办结，赢得了信访人对公安机关的信任和对社会的公平、正义内涵的正确理解。
五是坚持法制，讲究政策，保护合法，制止非法。对于初次实施违法行为、情节轻微的，以批评教育为主，依法予以警告，训诫或者制止；对于经警告、训诫、制止后，继续或者再次实施违法行为的，严重危害社会治安秩序、威胁公共安全的，根据《人民警察法》第八条规定，强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施，防止造成更大危害；构成违法治安管理行为的，依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对组织聚众闹事、实施极端闹访等行为的，依法从严惩处，切实增强依法处置的威慑力和效果。
六是强化证据意识，依照法定程序及时收集、固定相关证据。针对不同类型违法犯罪活动的特点，全面收集违法犯罪嫌疑人的询问（询问）笔录、现场目击证人证言、参与处置的有关国家机关工作人员的证言、现场笔录、民警出具的到案经过、记载违法行为的视听资料、扣押、收缴的管制刀具、危险物品及其他物品、鉴定材料等证据。对违法行为警告、训诫或者制止的，同时收集、固定违法证据；对多次实施违法行为的，注重每次违法行为证据的收集、固定和积累。规范训诫书的制作和使用，训诫书应当载明违法行为事实，并加盖公安机关印章。
七是明确管辖责任，加强协作配合。在处置信访活动中违法犯罪行为时，严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调查取证等工作。同时，积极配合有关部门、单位，认真区分信访人的合理诉求和不合理表达方式，因情施策、各负其责、互相配合、依法处置，坚持慎用警力、慎用武器警械，避免激化矛盾、形成对立，力争把问题化解在初始阶段和萌芽状态。
八是提请检法机关提前介入，积极与检法机关密切合作，把化解矛盾风险、成本降到最低点。针对非法或不法上访人员以上访为由故意挑起事端，加剧矛盾化解难度的违法犯罪案件，我局在依法稳控打击的同时，采取谨慎态度，在第一时间内通过地方政法部门协调，及时提请检法机关提前介入，召开案情分析研判商讨联席会，对照由省高法、高检、高院和司法厅联合下发的《关于依法处理信访活动中违法犯罪问题的指导意见》的相关精神，严格按照《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《信访条例》及中央两办《关于依法处理涉法涉诉问题的意见》及公安部《关于公安机关处置信访活动中犯罪行为适用法律的指导意见》等法律、法规和文件精神，依法处理信访活动中违法犯罪案件，提高办案、诉讼效率，节约司法资源，有效化解社会矛盾。
通过多年的不懈努力，我局公安信访工作呈现“三多三少”的良好态势，即到本级来信来访的多了，赴省进京访的少了；咨询问题的多了，缠访闹访的少了；电话投诉的多了，突发事件、群体事件少了，取得了公安信访工作自2010年以来连续5年走在黑河市公安系统前列，并在2010年、2012年分别荣获全省十八大信访维稳和全省公安机关整治重点信访案件攻坚战先进集体荣誉称号。
---- 依法打击严惩严重违法上访行为对做好日常公安信访工作启示
在目前，信访工作给各级党委政府及基层部门带来的压力是巨大的，各级政府和部门投入的人力、精力、物力、时空也是空前的，有些信访案件的化解、稳控也是非常棘手的，由信访案件导致各类治安、刑事案件产生的社会负面影响在各地不同程度地存在，从一定程度上不仅暴露少数地方党委及基层部门在这方面工作中的软肋，而且严重影响了各级党委政府及职能部门的正常办公秩序，不利于社会治安的稳定好转。但我们从中得到许多启示。
第一，基层党委政府重视是关键。现在许多基层的信访工作大都是“混合型”的，交织在其它工作中，工作起来不如人意的地方自然存在。我局的信访工作起初有纪检、督察联办。2005年5月1日国家《信访条例》修改实施后，该局即成立了信访办，对外挂牌办公，有专职人员负责，使日常信访工作走向正轨，信访效率年年得以提升。
第二，选好人用好人是基础。信访工作是“好人不愿干，赖人干不好”的出力不讨好的差事。我局在信访工作中适时调整信访部门的主要领导干部，把德才兼备、业务素质较高、语言表达及写作能力较强、善做群众工作、勇于担当、甘愿奉献、恪守清廉的优秀民警选拔重用。2009年2月，我局将基层交警部门的一名从事近20年的宣传、文秘、党建工作的中层干部调任信访办主任，并给予相应的职级激励待遇。
第三，建立健全完善信访工作制度是保障。“没有规矩，难成方圆”。做好信访工作更是如此。我局经过多年的探索，建立健全一整套信访工作制度，主要有接访、登记、受理、告知、约访下访回访、党委领导“坐堂”接访、“三跨三分离”、风险等级、信访监察督导、案件倒查、分析研判、联席会议联办、调解处理、涉法涉诉、责任追究、司法救助、案件归档等20余项90余条制度，并与时俱进逐步修正完善，要求基层单位严格执行。
第四，文明接访是基本要求。群众来信来访就是对党委政府和职能部门的信任访问，必须做到“三合三有”（合理、合情、合法、有理、有力、有节）解决好信访群众的诉求，赢得信访群众的信任。我局信访工作人员不仅创造了 “八心工作法”，即：持之以恒有信心；接待上访群众有耐心；倾听诉求有平心；登记造册要细心；调查处理要尽心；汇报答复要公心；攻克疑案有决心；案结事了有恒心，而且对信访人做到“三个一”，即：“ 一张笑脸迎送；一句问候温馨；一杯热茶暖心”，让信访群众感悟到信访工作人员是他们的主心骨，信访部门是他们诉求的“大殿”，“发泄”的场所，减少上访过程和成本，在较短的时间内化解信访诉求。
第五，严把源头关是根本。实践证明，许许多多的信访案件之所以能够在短时间内顺利化解，得益于源头关把握的好。我局更注重做好人民群众的初信初访工作，实行首接责任制，对涉及本部门管辖的信访案件及时自办、交办、转办，并有党委主要领导签批，原涉案基层单位在法定时间内侦办、调处，信访工作人员适时深入基层协办联办，找准矛盾结症，启动稳控预警方案，耐心做好信访人的解释、稳控工作，纪检、督察部门跟踪问效，真诚取得信访人的合理谅解；对无理访说明情况，打消顾虑；对非访非管辖的信访案件积极引导信访人到相关职能部门或导入检法及上级联系会议办理，取得信访人发自内心的理解。
第六，化解“三跨三分离”信访案件联手作业是首选。对于涉及人(信访人）、事(案件发生地)、地(信访人常驻住址或暂住地）的跨县(市区）及省外的这样分离的易导致越级上访的信访案件，我局在全面掌握信访人的自然情况及案情和诉求的基础上，在加大化解力度的前提下，积极与信访人相关联的基层部门（案件管辖职能部门、常住地及暂住地的派出所、街道居民委村委会、对等的县级公安机关信访部门及县市区的信联办）定期取得联系，通报信访诉求办理、推进、化解情况，对信访人的稳控情况做到信息共享，必要时，到信访人的居住地或暂住地召集相关部门集思广益，探寻稳控、化解之良策，牢牢掌握信访人的日常动态，将信访人稳稳吸附在案发地或常驻、暂住的户籍所在地，适时解决其生活困难，彰显党委政府的高度关注和倾心关怀，多措并举，有效防止信访人赴省进京越级上访事项的发生。
第七，责任追究是必然。“谁主管，谁负责”不仅是对各级部门及领导施政的必然要求，对引发信访责任追究更是如此，也是依法治国的内涵。我局在日常接访工作中始终坚持“谁的孩子谁抱”的潜规则，并把之作为涉案基层单位和民警年度目标考核、民警的晋升、晋级的主要参数范畴，约束其依法办理各类治安、刑事案件和认真履职接受人民群众的救助及合理化意见或建议。2014年8月，我局对一起中央巡视组交办的涉法涉诉信访案件实行了责任追究，一名派出所所长受到行政警告6个月处分。
第八，息诉罢访是终极。“案结事了，息诉罢访，群众满意”是我局做好公安信访工作的最高境界。在具体工作中，我局立足“人民群众无小事”，穷尽一切方法和手段，在规定的实效内予以办结。大凡属于管辖范围内，只要信访人的诉求有理或部分合理，不分其信访事项“大小、轻重、缓急”，依照程序受理、办理、办结；对于疑难复杂或年久（尚未超过诉讼时效追诉期）的信访案件，集思广益，运用法律、行政、政策、调解或司法救助等有效渠道予以化解；对无理访者做好法律、政策解释工作，赢得信访人的理解、谅解；对非管辖的信访案件，积极引导其到具有主体部门反映解决，对涉及的涉法涉诉的信访案件出具书面告知单，通过相应的法律途径上访或申诉，有效维护正常访秩序，保护信访人的合法权益，促进司法部门之间的和谐，极大促进当地社会治安大局的稳定。
第九，严厉打击惩处严重违法上访行为常态化。正确处理涉法涉诉信访问题必须坚持因案施策，对无理缠访闹事的，应加强法制教育；对问题已经解决但又反复信访的，应依靠基层组织、信访人所在的单位、居民委、村委会及亲友等，共同做好思想教育工作；对少数人利用各种时机闹事，企图通过引发事端、制造不安定因素、危害社会治安来给党和政府施加压力的，要依法严肃打击惩处；对严重干扰公共安全和公共秩序的，造成严重影响的违法信访行为，将根据法律规定追究其行政和刑事责任，绝不姑息，并保持高压态势。作者：黑龙江省五大连池市公安局信访办主任 李宝 |
