朱慧卿绘（人民视觉）

　　“规划规划，不如领导一句话”“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，政策“翻烧饼”、产业“走马灯”的现象，在一些地方或多或少还存在着。问题的背后，有长官意志带来的冲动蛮干，也有扭曲政绩观导致的短视浮夸。如此劳民伤财，贻误时机，阻碍改革举措落地生根，迟滞当地经济社会发展，而且侵蚀干实事、务实功、求实效的良好工作氛围，与“三严三实”的要求背道而驰，对改革发展大局的消极影响不容忽视。

　　习近平总书记强调：“我们的政策举措出台之前必须经过反复论证和科学评估，力求切合实际、行之有效、行之久远，不能随便‘翻烧饼’。”步入第十三个五年规划的开局之年、决胜全面小康的开局之年，各级领导干部更加应该秉承“功成不必在我”的理念，既要注重科学规划，更要严格民主程序，一张蓝图绘到底，握牢“交接棒”，跑好“接力赛”，求真务实、蹄疾步稳，切实推动改革发展。

　　本版刊发一组记者实地调研，以期剖析典型，引以为戒，探讨解决之道。

　　——编者

　　发展方向难定调 一任书记一个招

　　一项兴市之策的纠结摇摆

　　记者 田豆豆

　　2014年以来，全市规模以上工业增加值增幅连续24个月居全省第一方阵；工业投资比2011年增长近七成……湖北某市将经济增长归功于“工业兴市”战略的强力推进。

　　“工业兴市”是现任市委书记提出的核心战略，但对当地人来说，这个说法并不新鲜。因为上上任市委书记同样提出过“工业兴市”的口号，不过他一届任期未满，就被调到省里任职了。

　　上任市委书记接任后，另辟蹊径，提出“旅游兴市”战略。从“工业兴市”瞬间转到“旅游兴市”，这样的跨度随即引来不少质疑之声。

　　有人说，本地的旅游资源以人文景观为主，而时下流行的要不是去游览大山大河、回归自然，比如去张家界、九寨沟，要不是去上海、深圳、香港、澳门这样的城市去体验都市风情、休闲购物。对于当地而言，这两头都不占，而且城市基础设施欠账严重，交通也不甚便利。“搞旅游底气不足、条件不够”。

　　但是，这样的议论并没有影响决策。

　　2011年，提出“旅游兴市”的这位书记离任时，当地景区建设质量的确有所提升，游客接待量也有了较大幅度的增长，但旅游业对全市经济的拉动作用却不是很明显。

　　2011年8月，现任市委书记到任后，很快又提出了“工业兴市”战略。他说：“全市上下，要心无旁骛地主攻工业、用最大的力度抓招商引资，着力优化发展环境。”4年来，该市工业经济快速增长，招商引资力度空前，而曾经意在提振旅游业的那些举措，都“刀枪入库、马放南山”了。

　　这样的政策“翻烧饼”，当地人当然有意见：“一会儿‘旅游兴市’，一会儿‘工业兴市’，三天两头变，啥都搞不好。”“领导干几年就调走了，谁知道下一任又有什么新提法？”“哪个地方都有工业，也有旅游业，不是喊个口号就能把一个产业推上去的！”

　　基层干部分析这些年当地发展相对滞后的根源，也会提到，主要领导像走马灯似的换，发展思路大相径庭，还不如坚持某一种理念，一门心思抓到底，总会见成效。

　　新区选址大挪移 债台高筑谁人理

　　一个城市新区的戛然而止

　　记者 刘成友

　　东部某县是历史文化名城，几年前，时任市委书记决定依托该县打造一块新城区，并逐渐把地级市迁建到新址。

　　新区建设推进速度不慢，可是市委书记却提拔调走了。新的市委书记不同意以前的思路和规划，叫停了新区建设。新书记要在地级市城区另辟一块土地打造新城区。于是，上一任书记规划的新区建设就成了烂尾工程，至今还欠着几个亿的债。

　　该市一位干部说，新的规划建设造成了巨大的资金浪费。到现在，还不断有单位和群众上门“讨债”。

　　记者正好接待过一名农民个体户，因为这个新区建设被拖欠28万元工程材料款。为了清欠，县里还成立了一个专门办公室。办公室负责人满腹苦水，说后来的市委决策完全是“拍脑袋”决策，浪费了资源资金不说，也缺乏长远眼光。“更苦的是，市里不肯给钱还债，只能由县财政从有限的资金里一点一点挤出来，每年还一点，这种日子真不好过。”

　　这位负责人说，出现这样的烂尾工程，还是不正确的政绩观在作祟。“一些领导当了‘一把手’，就怕干部群众说自己没思路、没政绩、没魄力，因此想方设法打造全新的样板工程，另起炉灶成了常事。这也是很多规划和决策短命的原因。”

　　一位干部则认为，决策不科学的原因还在于“身边干部不愿、不敢直言，领导干部越发自我膨胀”。

　　目前在一些地方，科学决策、民主决策机制的建立还停留在口头上。有基层干部坦言，听证论证、借助“外脑”等引入公众参与决策程序，很多时候形同虚设，“张书记来了种梨、李书记来了种桃”的“翻烧饼”现象难以杜绝。

　　当然，领导干部秉持“功成不必在我”境界，求真务实接力推进工作的例子也很多，这种态度与做法，为当地改革发展凝神聚力，为行稳致远打好基础。

　　在山东高唐，多年前县委曾推行一项民生工程：“1+6”帮扶机制，即在职的科级以上干部分别帮扶一个城市困难户、一个农村困难户、一个贫困学生、一个孤寡老人、一个孤儿和一个残疾人。4年前，新一任县委书记赴任，接手了上届班子推行的这项工作。

　　聊城市委常委、高唐县委书记刘春华说，无论是谁栽的“树”，最重要的是这“树”必须要让百姓“好乘凉”。只要群众满意，不仅要把前任的惠民政策“接过来”，更要扎扎实实做下去。

　　“腾笼换鸟”上项目 缺乏支撑陷困局

　　一个工业园区的先热后冷

　　记者 姜 峰

　　如何保证区域治理决策的连贯性，避免“翻烧饼”现象的出现？在决策前期进行深入调研、准确定位并对可能遇到的困难做出充分预判，无疑是重中之重。

　　2015年年底，记者驱车来到了陕西咸阳市新兴纺织工业园，规划面积10平方公里，2012年即开始建设。

　　记者在现场看到，园区内目前已建成的产业项目有两个，其余则是供热中心、供水中心、综合服务中心等配套设施，仍在建的产业项目包括中小企业孵化园和咸阳秦越纺织有限公司项目。

　　这意味着园区启动建设3年多来，除了当地国有企业的入驻和作为工业园区自建项目的中小企业孵化园之外，并未吸纳大量的企业和项目落地和投入建设，这与该工业园“打造成西部纺织产业发展的示范区和现代产业生产加工基地”的目标定位无疑存在一定的差距。

　　随后，记者查阅了来自2014年刊发于陕西当地官方媒体的公开资料，显示新兴纺织工业园当时即已遭遇重重困难：建设资金筹措困难、缺口巨大，土地指标匮乏、不少企业和项目难以落户等。

　　然而，真正制约纺织工业园发展的瓶颈，是产业链难以培育。资料显示，长期以来，作为纱线坯布生产基地的咸阳，由于生产的是初级产品，上没有原料市场衔接，下没有印染、服装、家纺及终端优质品牌提升产品附加值，一直处在产业链的最低端。虽然咸阳新兴纺织工业园希望通过腾笼换鸟、整合资源，但就目前来看，尚难以形成产业集聚效应。

　　咸阳市新兴纺织工业园管委会工作人员也坦言，虽然当地全力推进园区建设，但由于受到国内宏观经济整体增速下滑的影响，该工业园区的建设以及企业落户进度步伐还是慢了下来。

　　对此，陕西省社科院社会学所副研究员尹小俊表示，不少地方出现决策“翻烧饼”现象，一个成因就是在“上项目、出成绩”的发展逻辑指挥下，做出的一些决策会遭遇到意想不到的困难。这需要主政者在区域治理的过程中，预先评估未来的市场环境，寻找到产业的可持续发展力在哪里，否则出发点再好也可能事与愿违，未来也就可能出现决策的反复。

　　开发建设“大跃进” 楼盘空置配套少

　　一份发展规划的好高骛远

　　记者 张腾扬

　　城市总体规划是一个城市建设和管理的依据。根据2006年施行的《城市规划编制办法》，城市总体规划的期限一般为20年，经过批准应当严格执行。然而，北方某市的城市规划却在两年时间“大跃进”。

　　该市在2009年编制了一份城市总体规划，将2015年、2020年、2030年的“中心城区城市人口规模”分别预测为100万人、120万人、150万人，并由此规划三个时期的用地指标。

　　然而，仅仅两年后，新任领导上台，该市很快编制了一份新的城市总体规划，其中将2015年、2020年及2030年的中心城区人口规模预测数值分别调高到115万人、150万人、240万人，上涨幅度达到15%—60%，并大幅增加中心城区建设用地规模指标。据市政府干部反映，市领导曾在不同场合表示城区楼层高度低，准备修建高楼大厦，“超前发展”。

　　市规划局负责规划审批的干部表示，那段时间开发商申报的项目“特别多”。该市中心城区某街道办主任直言，该市“造城”运动在2011年左右达到顶峰。据了解，当年该市新开工住宅面积超过1000万平方米。

　　2012年以来能源价格的一路走低，给大兴土木的城建浇了一盆冷水。当地资源型经济受到严重打击，房地产市场随之衰退，部分地段房价跌了近七成，出现开发商资金链断裂、部分楼盘空置甚至烂尾的情形。

　　走在城区街道上，会展中心、博物馆、歌剧院等高楼鳞次栉比，气势恢宏。但另一方面，大街上车辆稀少，行人不多，尤其在该市规划的新城区，公交线路仅仅覆盖核心区数条街道，出租车也是隔很久才见一辆。

　　目前，该市中心城区人口接近90万人，距离115万的目标有较大差距。同时，楼房空置率较高，即便是人员较为集中的社区，据社区党支部书记统计，入住率也不到一半。与之相对的，原先规划的商务区、购物中心普遍存在人流量低、入驻商户少等情况，而城区各小区附近的餐馆、超市等配套也十分不健全。

　　另一方面，由于大规模建设新城，很多农民土地被征用。据当地失地进城的高姓农民反映，土地被征用后农民获得征地补偿款，同时可以用优惠价格购买就近城区楼房。但政府自2012年以后基本停止征地，原先许诺的对农民的其他扶持政策也因财政紧张没了下文。

　　实行决策责任制 防止“政绩冲动”(专家点评)

　　姚桓

　　新官上任，对发展思路做出调整无可厚非，但动辄“翻烧饼”，资源重新配置，就会造成人力财力浪费，致使政府公信力受损。要杜绝“张书记挖了李书记埋，赵书记上任又重来”的问题，治本之策是坚持科学、民主、依法执政并进行制度创新，以规范的程序保证决策科学化。程序中除包括完善相关信息、提供不同方案，进行可行性研究、专家论证、集体讨论和进行票决等要求外，还要弥补长期存在的一些短板：

　　一要允许不同意见充分发表，没有不同意见不能实行决策。重要决策涉及复杂内容，不易做出决断，有不同意见是常态，“完全一致”则包含隐患。民主程序虽然不能完全保证决策科学，却是不可缺少的矫正机制。

　　二要明确主要领导在决策中的职责权限，防止个人意志左右决策。主要领导有重要的发言权、提议权，应当尊重，其他班子成员分工虽然有所不同，但在讨论和投票时是平等的。根据一些地方有效的做法，主要领导要在讨论中充分听取他人意见，自己末位发言，以免堵塞言路；不在会前预定调子，以酝酿为名进行授意。

　　三是如果对以往战略或者重要方案进行颠覆性变动，要慎之又慎。新任领导要充分考虑以往决策的合理性，对确实不适应需要的内容，首先考虑的是调整充实；要做战略转移，须有充分理由，在更大范围内征求意见、展开讨论，并向上级做出解释。经验证明，在经济发展新常态下，对原有战略和方案调整充实，不烧“三把火”而加“三把柴”，可能比颠覆性变动更容易实行。

　　四是实行决策责任制和决策效果评估制。前者是硬约束，即对决策造成重大损失的要追究领导责任乃至刑事责任。后者是软约束，即全面评估决策实施效果，并记入干部工作履职档案，作为选任依据。为此，需要对讨论过程记录在案。决策出现重大失误，在讨论中附和主要领导错误意见也要负连带责任；发表正确意见而未被采纳，则不承担责任。这样做，是让全体决策参与者实事求是发表意见，避免从私心出发对主要领导顺向思维、违心表态，更有助于防止主要领导“政绩冲动”，制定能够长期贯彻的发展战略。

　　(作者为北京市中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员，本报记者张垚整理)